Plusvalía: Inconstitucionalidad y nueva regulación
En septiembre de 2020, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla planteó cuestión de inconstitucional alegando que los artículos 107.1. 107.2.a) y 107.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLHL), que establece las bases de cálculo del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, más conocido como Plusvalía, vulneraban el artículo 31.1 CE, de acuerdo con el cual “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.”
Argumenta el órgano judicial que toda vez que el sistema de cálculo de la base imponible de la Plusvalía es puramente objetivo y no tiene en cuenta la capacidad económica del contribuyente, puede suponer una carga fiscal excesiva que vulnere la proscripción constitucional de la confiscatoriedad.
En los próximos días se publicará en el Boletín Oficial del Estado (en adelante BOE) la Sentencia que resuelve dicha cuestión de inconstitucionalidad, si bien, ya se conoce su contenido. Nuestro más alto Tribunal decidió que:
“En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4433-2020, promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Málaga y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y. 107.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en los términos previstos en el fundamento jurídico 6.”
El Tribunal considera que los artículos que regulan las bases de cálculo de la Plusvalía vulneran el principio constitucional de capacidad económica. Dicho principio tiene dos vertientes: por un lado, implica que los poderes públicos únicamente pueden exigir que contribuyan al sostenimiento de los gastos públicos a aquellos individuos cuya situación ponga de manifiesto una capacidad económica susceptible de ser sometida a tributación; por otro lado, supone que la precitada contribución deba hacerse en función de la intensidad con que la precitada capacidad económica se ponga de manifiesto en los contribuyentes, siendo contrario a este principio que quienes tenga menor capacidad económica soporten una mayor carga tributaria que los que tienen una superior capacidad económica. Ello porque únicamente tiene en cuenta elementos objetivos, como son el valor catastral del terreno en el momento del devengo y el porcentaje anual de incremento según el número de años transcurridos desde su adquisición, dejando al margen la capacidad económica real demostrada por el contribuyente.
La aplicación concreta del principio de capacidad económica a la plusvalía implica, de acuerdo con el Tribunal Constitucional:
1.- Que únicamente deban someterse a tributación los que experimenten un incremento del valor del suelo urbano objeto de transmisión.
2.- Que quienes experimenten ese incremento se sometan a tributación en función de la cuantía real del mismo, conectándose debidamente el hecho imponible con la base imponible.
La promulgación del sistema objetivo de determinación de la base imponible de la plusvalía se sitúa en un contexto económico en el que la norma general era que el suelo urbano se revalorizara anualmente, aumentando en función de los años de tenencia. No obstante, bien es sabido que la realidad económica de aquel momento nada tiene que ver con la actual. Por ello, en palabras del Tribunal:
“el mantenimiento del actual sistema objetivo y obligatorio de determinación de la base imponible, por ser ajeno a la realidad del mercado inmobiliario y de la crisis económica y, por tanto, al margen de la capacidad económica gravada por el impuesto y demostrada por el contribuyente, vulnera el principio de capacidad económica como criterio de imposición (art. 31.1 CE).”
Por todo lo ahora expuesto, y como ya se ha avanzado, el Tribunal Constitucional considera que el sistema de cálculo de la base imponible de la plusvalía vulnera el artículo 31.1 de la Constitución Española, motivo por el cual lo declara inconstitucional y nulo.
Alcance y efectos de la declaración de inconstitucionalidad
La propia Sentencia recoge el alcance y efectos de la nulidad de los artículos que regulan las reglas de determinación de la base imponible de la plusvalía. Dispone que “la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 TRLHL supone su expulsión del ordenamiento jurídico, dejando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de ese tributo local y, por tanto, su exigibilidad.”
No obstante, el Tribunal recoge una limitación del alcance de la nulidad, no pudiendo ser revisadas las obligaciones tributarias devengadas por la plusvalía que al tiempo de dictarse la Sentencia de inconstitucionalidad hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. Así pues, no cabe la revisión de situaciones consolidadas, teniendo la misma consideración las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse la Sentencia y las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada hasta la fecha.
¿y ahora qué?
Tal y como dispone la Sentencia, debe ser ahora el legislador el que, en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, lleve a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto para adecuarlo a las exigencias del principio constitucional de capacidad económica (Art. 31.1 CE).
Como cabría esperar, el Gobierno ha sido excepcionalmente rápido. El martes 9 de noviembre de 2021, dos semanas después de la publicación de la nota de prensa que adelantaba la Sentencia de inconstitucionalidad, se publicó en el BOE el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Dicha normativa entra en vigor, de acuerdo con su disposición final tercera, el día siguiente al de su publicación en el BOE, es decir, el miércoles 10 de noviembre de 2021.
La nueva normativa no produce efectos retroactivos, por lo que únicamente será de aplicación sobre las transmisiones que se lleven a cabo a partir de su entrada en vigor, es decir, a partir del 10 de noviembre de 2011.
Por ende, quedan libres del impuesto las transmisiones efectuadas entre el 26 de octubre de 2021 y el 10 de noviembre de 2021, así como todas aquellas efectuadas con anterioridad pero en las que la liquidación o autoliquidación no ha sido consolidada.
Nuevo sistema de cálculo de la base imponible
El Real Decreto-ley 26/2021 introduce las siguientes modificaciones en el TRLHL:
1.- Añade un nuevo apartado al artículo 104, disponiendo que “No se producirá la sujeción al impuesto en las transmisiones de terrenos respecto de los cuales se constate la inexistencia de incremento de valor por diferencia entre los valores de dichos terrenos en las fechas de transmisión y adquisición.” Se introduce así la exención de pago de la plusvalía para los casos en los que se acredite que no ha habido un aumento del valor del suelo.
2.- En los casos en los que, sí que se haya producido un incremento del valor del solar urbano, el contribuyente podrá elegir entre la más beneficiosa dos fórmulas de cálculo de la base imponible:
– Un sistema de cálculo similar al existente hasta el momento que se basa en el valor catastral del terreno en el momento del devengo y el porcentaje anual de incremento según el número de años transcurridos desde su adquisición. Si bien, se modifican los porcentajes que se utilizaban hasta la fecha por unos coeficientes máximos según los años transcurridos desde la compra a la venta inmueble, debiendo las Administraciones municipales escoger entre la aplicación de los coeficientes máximos previstos en el Decreto-Ley o, por el contrario, establecer unos coeficientes inferiores. Sobre el resultado de la anterior fórmula, se aplicará el porcentaje que corresponda al impuesto, no pudiendo ser superior al 30%.
– Un sistema de cálculo conforme a la plusvalía real del suelo, es decir, el diferencial entre el precio de adquisición y el de venta. Sobre dicho diferencial se aplicará el antedicho porcentaje.
Los ayuntamientos tienen un plazo de 6 meses desde el 10 de noviembre de 2021 para adaptar las ordenanzas fiscales al nuevo Real Decreto-ley, siendo de aplicación lo dispuesto en el mismo hasta que se produzca dicha adaptación.
Posible inconstitucionalidad del nuevo Real Decreto-ley
La presteza del Gobierno para la promulgación del nuevo sistema de cálculo de la base de la plusvalía ha supuesto que se abra la puerta a una nueva posible inconstitucionalidad. Ello porque la nueva regulación ha revestido la forma de Real Decreto-ley, existiendo una reserva de ley en la propia Constitución (Art. 133 CE). De igual manera, el artículo 86 CE, dispone que:
“En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. “
Encontrándose en el capítulo I el deber a contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31 CE), la regulación de las bases de cálculo debería haber revestido la forma de Ley y no de Real Decreto-ley, siendo el procedimiento para la promulgación de este último mucho más ágil y laxo.
Por ende, el Real Decreto-ley podría suponer una vulneración del artículo 133 y 86 de la Constitución Española, si bien de nuevo habrá que esperar varios años para conocer la opinión del Tribunal Constitucional, si finalmente se plantea su inconstitucionalidad.
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